央行牵头金融监管联席会议制度监管协调难落

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[导读]联席会议制度成型一波三折,牵头人最终花落央行,如何从信息交流平台突破,还需一套机制保证落实

◎ 本刊 张宇哲 | 文

“防范跨市场、跨行业经营带来的交叉风险。”这是国务院办公厅7月5日关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见(金十条)提出的要求,并指出由人民牵头。

8月15日,国务院对央行报送的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》做出批复,同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议不刻制印章,不正式行文。

在2003年银监会成立后,曾建立过“三会”(银监会、证监会、保监会)联席会议制度。“由各会主席参加,开过两次,都是由银监会牵头,只是停留在相互交换信息的阶段。”一位监管人士告诉财新。

2008年6月,时任国务院副总理王岐山主持建立了金融旬会制度,加强“一行三会”(央行、银监会、证监会、保监会)的协调配合,推进金融发展、改革、开放、创新、监管和服务。每隔十天左右举行会议,“一行三会”和外管局的负责人出席。

当年 7 月,国务院办公厅还下发了央行三定方案,明确央行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联系会议制度形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。

不过,据前述人士透露,由于各监管部委对央行牵头有不同意见,最后未能实施,保留下来的就是由国务院领导直接牵头的金融旬会制度,作为金融监管协调部级联席会议的替代制度。

如今,新的联席会议由人民银行牵头,成员单位包括“三会”与外汇局,必要时可邀请发改委、财政部等有关部门参加。央行行长担任联席会议召集人,各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议联络员由成员单位有关司局负责同志担任。目前,召集人为央行行长,成员包括银监会主席、证监会主席肖纲、保监会主席、外汇局局长。

这是首次明确金融监管协调部际联席会议由央行牵头,央行行长担任联席会议召集人。

“央行在专业上从审慎角度、以及对全局的视野,比其他监管机构牵头更适合。”世界银行东亚与金融发展局首席金融专家王君对此评价。

“从宏观审慎角度,跨部门协调,央行理应发挥更重要的作用,针对现在的混业趋势也是一种进步和探索,但还需要一套机制保证落实。”社科院金融所银行研究室主任曾刚认为。

接近汇金公司人士亦认为,此举应比此前的部级联席会议制度的权限和功能大一些,金融监管协调机制的根源是如何打破部门利益,“但现在做不到,在现有分业监管现实下,金融监管协调的部际联系会议制度,是在以前机制上有更多的信息分享和沟通,可能是一种向混业监管发展的过渡安排。”

多位金融专家认为,从现有安排看,没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等,真正的宏观审慎的框架做不到,可能实际操作上,仍会只是一个信息交流的平台,缺少机制保证,监管协调的目标非常有可能落空。

“至少,部际沟通会比以前多,”一位央行人士向财新如是表示,“相当于有了尚方宝剑,比之前有推进。”

曲折演进

2008年筹措由央行牵头金融监管协调部际联席会议时,主要争议在于交叉监管领域职能的划分,各监管部委都希望把监管职能界定得更明确、更清晰。“比如存款制度十年来迟迟无法实质性地推动,一定程度上也与这一机构未获得相应检查权限有关。”一位银监部门人士称。

“实际上,随着混业经营程度越来越高,必然涉及交叉监管领域,金融体系之间互相影响、互相渗透,很难把业务和机构划分得一清二楚。”前述央行人士称。

此后,当年随着美国次贷危机升级并演化为全球金融危机,2008年9月,央行成立了国际金融危机应急工作小组,下设金融危机应急处置小组,密切监测国际金融危机发展态势和国内可能发生的金融风险,积极制定应对预案及时处置突发风险,并开始积极着手推进金融监管协调机制的建设,加强信息共享防范跨行业跨区市场金融风险。

据前述人士介绍,由于彼时未能明确央行牵头的金融监管协调部际联席会议,当时央行采取的折衷措施,就是协调金融监管部门开展风险监测。为加强金融工作的统筹协调,当年9月,央行牵头制定了“一行三会”的信息共享暂行办法,加强“一行三会”的金融信息交流与共享。

四年之后,国务院终于明确由央行牵头。不过,这一制度能否发挥有效作用以及能在多大层面发挥作用,受访的多位业内资深人士对此并不乐观。

自2003年银监会成立,曾尝试牵头建立一个不包括央行在内的部际协调机制。当年6月,银监会、证监会和保监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制。当年9月,第一次联席会议召开,并明确例会每季度召开一次。不过,这一制度并没有实施下去,第二次例会召开时已是次年。此后,“三会”之间的部际联席会议很少召开。

相较于此次由央行统一牵头涉及金融监管各方面的部际联席会议,此前的部级联席会议多为针对单个项目。“自2003年银监会成立之后,部际联系会议从来没有很好地发挥协调作用,流于形式,背后的原因就是缺乏诚意,协调是不得已的,并没有真诚协调的动力。”一位高级金融专家对此称。

比如,2007年2月中国银监会曾组织召开处置非法集资的第一次部际联席会议。由银监会负责认定其非法集资的性质,属于国务院交办银监会的法定之外的事项。“这并不属于银监会的职责,这一机制并不顺畅,最后的执行仍要落实到地方。”银监会人士坦承。

“协调机制能否最大化发挥作用,其基础就是各监管部门自身的使命、独立性、授权是否明确,是否有真诚协调的动机。”前述金融专家分析称,另外,这些监管部委的负责人并不一定很了解具体问题,需要其下属各司局、处级层面强有力的专业支持,而且各监管部门之间的司局层面也需要无缝对接,对交叉领域的业务都充分了解。

他举例称,在国内备受争议的影子银行业务,银监会并不认为信托、等业务属于影子银行,理由是国外对影子银行的定义是无监管、高杠杆的金融衍生业务;而国内的信托、银行理财业务有监管、无杠杆。但在多位金融专家看来,银监会仅仅从机构监管的角度考虑此类业务,并没有从市场角度考虑。信托、银行理财此类业务在行为上既缺乏监管也没有充分披露,其业务实质属于影子银行。

至于实施了四年的金融旬会制度,在业内人士看来,虽然由国务院领导直接牵头的金融旬会制度在跨部门协调上有一定作用;但“往往各监管部委的代表并不一定敢于直言”。

职务重大

此次新的金融监管协调部际联席会议制度强调,联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作,落实国务院交办事项,履行工作职责。联席会议建立简报制度,及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。

联席会议制度的目标,是为进一步加强金融监管协调,保障金融业稳健运行。职责和任务包括五大项:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调。

前四大项均涉及当前重要的金融监管协调课题,比如债市的互联互通及统一监管标准、存款保险制度、信贷资产证券化、金融等。

今年6月的“钱荒风波”引发的银行间货币市场的短期流动性风险,其原因在于银行前期同业杠杆过高、期限错配严重,这一风险事件就涉及货币政策与金融监管政策之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调,则涉及地方金融监管机制的探索。

近年民间金融的蓬勃发展,问题也此起彼伏。温州、等多地民间借贷市场利率高息化、全民化现象严重,考验着地方经济的发展和地方金融稳定。而在农信社、担保公司、小额贷款公司等金融机构的监管权下放到地方政府后,建立清晰的中央、地方分层金融监管体系框架,已成为不可回避的现实。

一位省级金融办主任指出,由于没有一个统一清晰的地方金融监管框架,边界不清,在实际操作中,对于一些领域,中央监管部门很想管,但是地方感觉没必要管。又比如,银监部门负责监管农信社,但同时地方政府也委托省联社负责农信社的高管任命、业务监管等。

而在前四项任务中,交叉性金融产品、跨市场金融创新的监管协调被认为最为迫切。

近年,跨领域、跨行业的交叉金融领域的监管套利、边缘业务创新步伐明显加快,金融创新、银行业务模式也有了较大的转变,需要从的整体战略框架全盘考虑。

曾刚表示,一是表外业务迅速发展,即通过、银信合作、银证合作、银信保、银信证合作等一系列方式,将表内资产向表外转移。二是表内业务结构调整,负债方面,更多地依靠批发性资金来源(主要是同业资金);而在资产配置方面,也有更多金融市场和同业。

前述第一类业务即业内统称财富管理领域的大资管业务。自2012年上半年开始,证监会、保监会频出新政,各自发力为其监管的券商、基金、公司、保险公司的资管业务放松管制、降低投资门槛、大大拓宽投资范围,拥有越来越大的创新空间。这些业务横跨货币市场和资本市场,主要目的在于规避监管,而产品结构渐趋复杂,且信息不透明。

这些资管业务其实都在运用信托关系进行财富管理,但各家有各家的监管尺度,监管套利特征明显,业内早已呼吁应统一监管标准,实施功能监管,而不是现在的机构监管。

中国人民银行副行长潘功胜在公开场合表示,财富管理产品大多具有跨行业、跨市场和跨业务的特点,产品风险发展迅速,发展过程中容易出现异化。随着综合经营,交叉经营的不断扩大,财富管理跨行业、跨市场、跨业务的情况持续增加,需要探索和完善一些基础性的制度安排。

中国社会科学院副院长认为,近年中国整个金融体系发生了结构性变化,成为银行主导的高度复杂的金融体系,在2008年金融危机之前,美国也曾经历这一过程。“现在中国已说不清是直接融资为主还是间接融资为主,因为大量交易在金融机构之间进行。”

曾刚进一步分析认为,不管上述创新和调整的动机如何,事实上造成了银行对金融市场的依赖度提高,进而导致了流动性风险特征的转变。由于市场波动较大,银行的流动性也会更加脆弱,考虑到金融市场参与者众多且信息传递速度较快,也更容易引发系统性动荡。

曾刚强调,“这就意味着金融监管协调机制,对决策执行的效率要求很高,如三五个月才协调出台一个监管条例,而金融市场瞬息万变,市场已经更新套利方式了。”

曾刚也指出,如阿里小贷这些生长在现有分业监管框架之外的边缘金融创新越来越多,留下的监管空白也很多,美国金融危机爆发的原因就是监管滞后;边缘金融创新与正规金融体系之间形成的风险传递,也需要从大的监管框架下考虑;虽然这种创新有积极意义,但当其发展到一定阶段,监管应该跟上,“否则市场都去套利了,没有人愿意规范地做业务”。

监管协调难落实

一位银监部门人士直言,协调监管的必要性众所周知,但难度也不言而喻。由于各主管部门的价值取向和风险偏好不同,协调监管难度比较大。

在接近汇金公司人士看来,“前四项任务很难在这个联席会议上拿出真正的东西,因为这些都是需要报国务院拍板,虽然这一安排明确了央行牵头,比当初‘一行三会’的部级联席会议制度的权限和功能大一些,但很可能最后还会成为一个信息交流的平台,而不是监管的协调。”

按照此前的程序,一般是央行收集各监管部门的意见,报给国务院,国务院决策后批复给“一行三会”。有监管人士指出,“现在可能增加了沟通成本。从现有安排看,没有明确的议事规则、决策权限,如果在这个协调会议上,对于协调结果,有一个部委坚持不同意,是少数服从多数,还是央行同意了就算过?”

一位央行人士亦坦承,部际联席会议制度主要解决的是各部委之间信息共享、日常沟通的问题。对实质性重大分歧的协调,还是在国务院层面解决。

前述汇金人士指出,“这个联席会议制度设在人民银行办公厅,就相当于办公厅发个会议通知汇总一下,并不意味着可以开展实质性的金融监管协调工作。”

以2012年4月成立的公司信用类债券部际协调机制为例。这一部际协调机制召集人是央行行长周小川,成员为央行、发改委和证监会的负责人,该债券部际协调机制的目标是打破传统上几龙治水的局面,着力推进债券市场统一准入条件、信息披露标准、资信评级要求、投资者适当性制度和投资者保护制度。在此基础上,几方将进一步促进场内、场外市场互联互通,逐步建设规范统一的债券市场。

不过,据财新了解,成立一年多以来,这一部际协调机制发挥作用有限,前述三个监管部门仅仅在信息共享方面合作密切。

“主要是中国人民银行、发改委、证监会彼此提供各自监管的债券交易数据。”一位银行间债市交易商协会人士向财新透露。至于市场成员呼吁多年的推动债市深化改革最为核心的“互联互通、建立统一的准入、监管政策”,远未触及。

“互联互通并无明显推进,因为这属于分歧比较大的重大制度,坐在一起协调很难协调一致。”前述央行人士称。

其实,债市的互联互通及统一监管标准、存款保险制度、信贷资产证券化、地方金融监管体制的探索都已纠结多年、悬而未决的老生常谈,前三大问题由于涉及多个部门的监管协调,都已纠结近十年至今未能突破。

董事总经理刘威表示,“目前市场已发展到从监管放松的创新到,有序、有力的监管部门的协调必须跟上。”

有业内人士指出,“最关键是问责机制,一旦出了全国性或地方性金融稳定问题,是追究这个部际联席会议的,还是追究原有监管机构的。”

也有观点认为,明确由央行牵头部际联系会议制度,这也相当于给予了央行更多的权力,意味着未来金融监管体制可能回归央行统一监管的体制。

“从国际经验看,金融危急后,从宏观审慎角度,中央银行的最后贷款人角色意味着其发挥的作用比监管部门重要得多,因为涉及谁出钱救助问题银行。”曾刚认为。

至于是否会走向混业监管,曾刚表示,混业监管的优点是部门之间便于协调、避免监管真空,但缺点是专业性会削弱。在此前人民银行的统一监管时期,其监管的专业性不强、不够独立是最大弊端。

美国一直是高度分散的分业监管体制,设有联邦和州政府两级监管机构,有五个主要的监管机构,大多数银行由不止一家监管机构负责监管,但其协调机制很有效。美国的金融监管体系异常复杂,横向纵向、分散的监管都有,是高度分散的分业监管体制。

美联储监管其成员集团、控股公司等,财政部下的OCC(货币监理署)负责监管在联邦注册的商业银行,FDIC(联邦存款保险公司)负责监管对其投保的金融机构,其余是州一级的监管,横向纵向、分散的监管都有,监管协调不可避免。

“协调可以减少监管套利,并且在具有共性的业务领域统一监管标准。”王君强调,美国各监管机构通过协调制定统一规则、标准和程序,并自觉遵守。如果拒不协调或者对其他监管机构隐藏信息是可耻的,并且也要承担法律。所以说,有效协调的基础是首先需要有愿意真诚合作的意识。

本刊温秀、霍侃,见习吴红毓然对此文亦有贡献

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